부동산학 기초이론 - 부동산 행정활동, 악화성향, 부동산정책, 토지정책, 선매제도, 개발이익환수제도, 토지공개념

제7장 부동산 행정활동

제1절 부동산문제

1. 부동산문제의 의의

(1) 부동산문제의 개념

부동산문제란 부동산과 인간과의 관계가 악화되는 제반 문제를 말한다. 부동산문제는 부동산 자체의 특성인 부증성에 기인하기도 하지만, 주로 인간이 부동산활동을 하는 과정에서 발생한다. 부동산문제는 그 내용이 다양하고 복잡하게 전개되어 그 문제 해결에 정부개입을 필연화시키는 주요요인이 된다. 부동산문제는 토지문제와 주택문제로 나뉜다.

(2) 부동산문제의 특징

① 악화성향

악화성향이란 부동산문제가 발생하여 이를 방치하면 시간의 경과에 따라 악화되는

경향이 있고 이를 바로잡는 일이 점점 어려워진다는 뜻으로 그 예는 다음과 같다.

㉠ 주택공급을 중단하면 주택의 질적∙양적 문제가 악화된다.

㉡ 지가대책을 소홀히 하면 지가고로 인해 산업 전반에 악영향을 미친다.

㉢ 토지이용의 규제를 소홀히 하면 도시 스프롤(sprawl)현상이 확대된다.

㉣ 거래질서확립을 위한 노력을 게을리 하면 각종 거래사고가 속출한다.

② 비가역성

어떤 부동산문제가 한번 발생하면 이를 원래의 상태로 원상회복 시키는 것이 사회적∙경제적∙기술적으로 어렵다는 것이 비가역성이다. 그 예는 다음과 같다.

㉠ 도시계획∙토지이용계획∙도시개발 등을 한번 그르치면 이를 원상회복 한다는 것은 불가능 하다.(예: 도시 스프롤현상)

㉡ 한번 파괴된 토양을 인위적으로 회복하기는 어렵다.

③ 지속성

지속성이란 부동산문제가 시간의 흐름과 함께 지속적으로 나타나는 것으로 그 예는

㉠ 주택의 수요증대로 인한 공급과제의 지속성

㉡ 토지의 부증성으로 인한 토지의 수요증대에 따른 수급불균형현상의 지속성

④ 해결수단의 다양성

부동산문제의 해결방법은 세제, 금융, 재정, 토지수용, 택지개발, 주택건축 등 그 방법이 다양 하여 부동산정책은 종합정책의 성격을 강하게 가진다.

⑤ 복합성

부동산문제는 토지, 주택, 교통, 환경문제 등이 복합적으로 발생하는 경향이 있다.

제2절 부동산정책

1. 부동산정책의 의의

(1) 정책의 개념

부동산정책이란 제반 부동산문제를 해결 또는 개선함으로써 부동산과 인간과의 관계를 개선하고자 하는 정부부문의 공적(公的)인 노력을 말한다.

(2) 부동산정책의 전개과정

부동산정책은 다음의 과정을 거쳐 수립되고 그 정책이 집행된다.

∙부동산정책의 전개과정∙

① 문제의 인식⇒ ② 정보 수집 및 분석⇒ ③ 대안마련⇒ ④ 정책결정 (대안선택)⇒ ⑤ 정책집행과 평가

2. 정부의 시장개입의 필요성

시장기능이 원활히 작동하지 못하여 자원배분이 왜곡되는 현상이 발생할 때는 정부의 시장개입이 이루어진다. 정부가 직접 부동산시장에 개입하여 자원의 할당을 강제적으로 하는 이유는 첫째는 정치적기능으로 사회적 목표를 달성하기 위해서고, 둘째는 경제적 기능으로 시장의 실패를 수정하기 위해서다.

(1) 정치적 기능의 측면

정부의 사회적 목표를 달성하기 위하여 여러 정책적 수단을 동원하여 부동산시장에 개입하는 것이다. 정부의 사회적 목표는 주어진 시대적 환경에 따라 여러 가지로 나타나는데 일반적으로 형평성과 효율성의 추구의 형태로 나타난다. 무주택서민을 위한 주택정책이나 환경보전을 위한 각종 이용규제는 사회적 목표를 달성하기 위한 대표적 예라 할 수 있다.

(2) 경제적 기능의 측면

경제적 기능이란 시장기능이 원활히 작동하지 못하여 자원배분이 왜곡되는 시장실패를 수정하기 위하여 정부가 부동산시장에 개입하는 것을 말한다.

제3절 토지정책의 목표 수단 및 내용

1. 토지정책의 목표

토지정책을 수립하는 데 있어 기본적으로 추구하여야 목표는 한정된 토지의 이용도를 높여 생산성을 향상시킴으로써 국민경제 전체의 생활을 풍요롭게 한다는 일차적목표와, 토지의 소유와 이용에서 발생하는 소득과 부(富)를 국민 개개인이 골고루 누릴 수 있도록 하는 국부(國富)의 배분적 목표인 이차적 목표로 나눌 수 있다.

전자는 능률화의 제고라는 토지정책이념을 집약한 것이고, 후자는 형평성의 확보유지라는 토지정책이념을 집약한 것이다.

2. 토지정책의 수단

토지문제를 해결하기 위한 정책적 수단으로는 직접적 규제수단으로서 토지이용 등에 관한 법률적 규제, 간접적 규제수단으로서 조세에 의한 규제, 공권력 행사에 의한 공공기관의 직접개입 등이 있다.

(1) 법률적 규제(직접 규제)

각종 법률에 의한 규제와 국토공간구조에 관한 종합적인 장기계획에 따라 국토이용 계획과 규제, 도시계획수립과 규제, 지가규제, 토지거래 등의 규제, 토지구획규제, 건축규제, 정부의 각종 인․허가 등 다양한 강제적 수단을 들 수 있다.

(2) 조세 규제(간접 규제)

종합토지세제, 개발부담금제, 양도소득세 등에 의한규제방법이 있다.

(3) 공공기관의 직접개입

주로 공공목적을 달성하기 위하여 토지정책을 집행하는 정부나 공공기관이 직접적으로 토지의 취득․개발, 수요․공급하는 경우로 택지 및 공업단지의 공영개발과 공급, 신도시의 공영개발 및 공영관리, 토지구획정리사업, 토지재개발, 토지수용, 토지은행제도 등을 통하여 토지문제를 해결하고자 하는 방법이다.

3. 토지정책수단의 내용

토지문제를 해결하기 위한 정책수단의 주요 내용으로는 지역지구제, 토지선매제도, 개발이 익환수제도, 토지은행제도, 토지구획정리제도, 토지공영개발제도, 토지구획규제등이 있다.

(1) 지역․지구제

① 지역․지구제의 개념

도시계획법상의 지역∙지구제란 도시계획에 따라 도시계획구역 내의 토지를 특정한 용도에 따라 구분∙획정하고, 획정된 지역마다 각각 별도의 토지이용의 특성을 부여하여 그 특성에 따라 토지의 이용에 일정한 공법상의 제한을 가하는 방법이다.

② 지역․지구제의 목적

지역․지구제의 목적은 전국토를 일정한 용도지역․지구․구역 등으로 구분하여 토지이용의 제한을 가함으로써 토지이용에 수반되는 기술적․경제적인 부(負)의 외부효과를 제거하거나 감소시킴으로써 자원을 보다 효율적으로 배분하는데 그 목적이 있다.

③ 지역․지구제의 경제적 효과

(1) 단기균형

① 단기균형에서는 수요곡선이 이동하고 공급곡선은 불변이다.

② 단기균형에서는 수요가 증가함에 따라 주택가치가 상승하고, 그 결과 초과 이윤이 발생

(2) 장기균형

① 장기균형에서는 수요곡선과 아울러 공급곡선이 이동한다.

② 공급의 증가로 초과이윤이 완전히 소멸되어 장기에서는 오직 정상이윤만을 얻는다.

③ 비용불변산업에서는 주택가치가 원래의 수준으로 회복된다. 그러나 비용증가

산업은 비용불변산업보다 주택가치가 더 높게, 주택 공급량은 더 적게 증가한다.

(2) 선매제도

① 의 의

선매라 함은 토지거래계약의 허가신청이 있는 경우에 공익사업에 사용하기 위한 공공용지를 확보하는 방안의 하나로 일정한 공공기관을 선매자로 지정하여 일반인의 사적거래에 우선하여 협의∙매수하게 하는 제도이다.

② 선매요건

㉠ 토지거래계약의 허가신청이 있어야 한다.

㉡ 선매기관이 공공용지 확보를 위해 당해 토지의 매수를 원해야 한다.

③ 선매방법

㉠ 협의선매만 가능(강제선매 불인정)

㉡ 토지소유자는 선매협의에 반드시 응할 법적 의무가 없다.

㉢ 일반사인은 선매자가 될 수 없다.

(3) 개발이익환수제도

① 개발이익환수제도의 목적

㉠ 개발이익의 사회적 환수와 공평한 배분으로 왜곡된 소득분배구조의 시정

㉡ 토지에 대한 투기방지

㉢ 토지의 효율적인 이용촉진

㉣ 토지의 건전한 이용질서의 확립

② 개발이익의 정의

개발이익이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회∙경제적 요인에 의 해 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토 지가액의 증가분을 말한다.

③ 개발이익금의 환수

㉠ 국가∙지방자치단체 또는 정부투자기관의 사업과 관련될 것(일반사인의 개발사업은 제외됨)

㉡ 지가의 상승이 있을 것

㉢ 토지소유자의 노력과 관계없을 것

㉣ 토지소유자에게 현저한 개발이익이 있을 것

㉤ 이때 국가는 당해 토지소유자로부터 개발이익을 환수할 수 있다(임의규정).

(4) 개발이익의 환수방법(P. H. Clarke)

클라크(P. H. Clarke)는 환수방법을 크게 ①초과매수, ②상쇄, ③직접부과, ④국유화의 4가지로 구분하고 있다.

① 초과매수

공공사업에 필요한 양 이상으로 토지를 매입하여 개발한 후 그 사업에 의한 지가를 반영 한 높은 지가로 매각하거나 임대함으로써 공공사업에 의한 증가를 환수하는 방법

② 상쇄(相殺)

공공사업을 위하여 토지를 수용하는 경우 수용당하는 지주의 주변 보유토지에 발생하는, 그 사업에 의한 개발이익을 상쇄한 후 보상하는 방법이다.

③ 직접부과

이익자부담금, 개발이익세, 증가세 등에 해당되는바 가장 많이 사용하는 방법이다.

④ 국유화

개발이익이 발생할 토지의 전부 또는 일부를 국유화한 후 그것을 수요자에게 임대함으로써 그 토지에 발생한 개발이익을 환수하는 방법이다.

(5) 토지은행제도

① 의 의

미래의 용도를 위해 정부가 미리 싼 값에 미개발토지를 대량 매입하여 공공 자유보유 또는 공공임대보유 형태로 비축하였다가 토지수요의 증가에 대응하여 이 비축된 토지를 수요자에 게 팔거나 대여하는 제도를 말한다. 이 제도는 토지비축제도라고도 불리는데 스웨덴에 아주 오래 전부터 실시해 오고 있다.

② 장 점

토지은행은 개인들에 의한 무질서하고 무계획한 토지개발을 막을 수 있고, 공공재나 공공시 설을 위한 토지를 값싸게 제때에 공급할 수 있으며, 공공가치 (개발이익)를 사회에 환원할 수 있다는 장점이 있다.

③ 단 점

㉠ 막대한 토지매입비가 필요하다.

㉡ 토지 매입시와 매출시 사이의 과도기 동안 공공자유보유상태의 토지를 정부가

관리해야 하는 문제가 있다.

㉢ 토지은행의 취지에 따라 투기를 억제하고 공공가치를 사회에 환원하기 위해서는 토지 매입 시 매입대상토지의 가격을 기회비용의 수준으로 묶어 둘 사전조치가 필요한데, 이는 쉬운 일이 아니다.

(6) 토지공영개발제도

1977년부터 정부가 시행해 온 제도로, 안산과 같은 신도시에 신규개발사업 추진에 따른 지가 상승을 막고 토지투기를 억제하기 위해 개발대상지역을 정부 또는 그 대행기관이 법이 정하는 바에 따라 모두 수용한 후 개발이 끝나면 이를 적정가격으로 실수요자에게 매각하거나, 대지를 조성한 후 건물을 지어서 실수요자들에게 분양∙임대하는 토지개발방법을 말한다. 이 제도의 주요목적은 지가상승 억제, 토지투기 억제, 개발이익 균배와 회수 등에 있다.

(7) 토지구획규제

토지구획규제란 토지를 개발함에 있어서 개발될 필지의 크기, 배열, 가로공사, 사유지를 공유지로 전환하는 절차 등에 대한 일단의 매우 구체적인 토지개발규제를지 칭한다.

(8) 토지공개념

① 토지공개념의 의의

토지공개념이란 󰡐토지는 다른 물자에 비해 공공성․사회성이 높기 때문에 토지에 대한 공적인 간섭을 확대할 필요가 있다는 인식󰡑이라고 정의할 수 있다.

② 토지공개념의 내용

㉠ 토지이용에 있어서 공공복리를 우선하도록 한다.

㉡ 토지가 합리적으로 이용되고 개발되도록 한다

㉢ 토지의 거래는 적정면적과 적당한 가격으로 이루어지도록 유도한다

㉣ 토지의 이용이 자연환경의 보존에 유루(流淚)가 없도록 한다.

㉤ 토지의 이용이 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형있는 발전에 기여하도록 한다.

제4절 주택정책

1. 주택문제

(1) 원 인

① 토지 및 주택시장의 비유동성과 지역성은 특정지역 주택의 양적 부족원인이 된다.

② 지가상승에 따른 토지의 세분화이용은 주거의 질을 저하시킨다.

③ 토지의 부증성은 주택공급의 한계를 가져오는 원인이 된다.

(2) 유 형

① 양적 주택문제

인구증가, 핵가족화, 산업화, 도시화, 기존주택의 노후화, 주택가격의 급격한 상승, 주택의 대 규모화, 투기조장, 주택의 철거 및 전용, 필요공가율 증가 등을 들 수 있다.

② 질적 주택문제

생활수준의 향상, 국민보건상의 요구, 고층건물의 관리문제 등을 들 수 있다.

2. 주택정책의 경제적 효과

(1) 임대료규제정책

① 개 념

임대료규제는 저소득층의 주택문제를 해결하기 위한 간접적인 시장개입쟁책이다.

임대료 규제란 균형가격보다 낮은 가격으로 상한가격(최고가격)을 설정하여 그 이하로 가격 을 책정토록 하는 가격통제정책(예:정부의 아파트 분양가 통제정책)이다. 상한가격은 반드 시 균형가격보다 낮게 설정되어야 정책적 효과를 발휘할 수 있다. 정부에서 통제하는 임대 료가 시장기능에 의해 결정되는 균형임대료보다 높다면 가격통제정책은 아무런 정책적 의미 가 없다. 그 이유는 시장기능을 통해 통제된 임대료가 균형임대료로 환원되기 때문이다.

② 목 적

무주택서민의 보호가 그 목적이다.

③ 정책적 효과

㉠ 초과수요가 발생하여 항상 물자부족 현상이 발생하고, 물자부족 현상이 발생함에 따라 소 비자의 선택의 폭이 좁아진다.

㉡ 물자부족에 따른 암시장이 형성될 수 있다.

㉢ 가격이 균형가격보다 낮게 통제되므로 생산되는 생산물의 품질이 낮아진다.

㉣ 기존의 생산물에 대한 규제가 없는 타 업종으로 전환하려는 경우가 발생한다.

(2) 임대료보조정책

① 개 념

임대료규제와 함께 저소득층의 주택문제를 해결하기 위한 간접적인 시장개입쟁책이다. 임대 료보조란 정부가 무상으로 임대료의 일부를 보조해 주는 정책이다. 임대료보조정책은 소비자 의 실질소득을 증가시켜 수요곡선을 우측으로 이동시킨다.

② 목 적

무주택서민의 보호가 그 목적이다.

③ 정책적 효과

임대료 수준을 낮추고, 균형수급량을 증가시킨다.

(3) 공공주택정책

임대료보조정책이나 임대료규제는 저소득층의 주택문제를 해결하기 위한 간접적인 시장개입쟁책이다. 그러나 공공주택정책은 정부가 직접 임대주택의 공급자가 되는 직접적인 시장개입정책

① 단기적 효과

공공임대주택이 공급되면 공공임대주택시장의 임대료가 사적임대주택의 임대료보다 렴하므로 사적임대주택시장의 수요가 공공임대주택시장으로 이동함에 따라 사적임대주택시장의 수요는 감소한다. 이에 따라 사적임대주택시장의 임대료는 공공 임대주택시장의 임대료 수준으로 하락한다.

② 장기적 효과

단기적으로 사적시장의 수요가 감소하고, 그 결과 사적시장의 임대료는 공적시장의 임대료와 같아진다. 그러나 장기에 있어서는 사적시장의 임대료의 하락에 따라 사적시장의 공급이 줄어들고, 그 결과 사적시장의 임대료는 원래의 수준을 회복하게 된다. 따라서 장기에 있어서는 공적시장과 사적시장의 임대료가 차별화되고 장기적으로 사회 전체의 임대주택 공급량은 사적임대주택시장의 수요가 공적임대주택시장의 수요로 전환된 것에 불과하므로 사회 전체의 임대주택 공급량은 불변이다.